导语：极端气候频繁袭来的当下，原本为农户兜底的政策性农业保险，为何在巨额灾损面前屡屡陷入理赔僵局，甚至出现农保公司不愿保的情况？在近期的一场深度访谈中，受访者以北京D村的樱桃产业为例，揭开了这一惠农政策背后的多方利益博弈与制度困境。

政策性农保本是通过政府补贴与引导，引入大型保险公司为农户分散风险的惠农制度，在北京更是享有极高的覆盖率与补贴力度。然而，诸如樱桃等鲜活易腐的经济作物对灾害高度敏感。面对近年来频发的极端天气，政策性农保的赔付过程暴露出定损难、协商慢的问题。这一现象不能被简单归结为市场失灵，而需要看到农保赔付中多方利益为何难以协调。

关键原因在于政策性农业保险是从上至下推动，在险种选定、签约、定损过程中缺乏村民参与。保险公司采取的技术定损和科学管理与村民们个体化的生产经验存在偏差，统一定损又无法体现个体的受灾差异；而处在二者之间的基层政府和村“两委”又局限于行政视角，急于推动理赔程序结束，最终导致村民与保险公司迟迟无法达成共识，甚至以保险公司的主动退场告终。

理赔僵局的背后，也折射出传统小农经济面对气候危机时的结构性脆弱。依靠特殊地理位置和销售渠道优势发展起来的D村樱桃，长期维持着单家独户、简单投入的生产模式，既缺乏集体性的组织抗灾能力，也无力开展科学防灾与灾后修复。当制度设计的缺陷与小农生产的组织困境叠加，政策性农保便陷入了“无灾时有用，有灾时僵持”的怪圈，这种脆弱的惠农模式还能持续多久？

受访者 | 启慧，中国农业大学社会学博士生，主要研究方向是农村社会学与组织社会学，主要研究议题包括土地制度、城乡融合与集体经济。

整理 | 上农食、LL、曳葭、卓嘎、阿大

责编 | 阿大、卓嘎

排版 | 净怡

农业靠天吃饭，风险高、损失集中，单靠市场很难撑起一份农业保险。1982年，中国人民保险公司恢复办理农业保险，此后十年间，保费收入从最初的2.3万元增长到1992年的8.17亿元，但11年中有5年赔付率超过100%，呈现出“大干大赔”的局面。1992年以后，农业保险转向商业化经营，业务随即萎缩，2003年全国农业保险保费收入仅5亿元，比1992年下降了38.8%[1]。

农业保险发展的转折发生在2004年。当年的中央一号文件首次提出“加快建立政策性农业保险制度”[2]；2007年，中央财政拨付10亿元，在内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六个省区开展农业保险保费补贴试点[3]；2012年，国务院颁布《农业保险条例》，明确农业保险实行“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的原则[4]。此后，保障内容从种子、化肥等物化成本逐步扩展到完全成本，保障对象也从玉米、水稻、小麦等大田作物扩展到各类特色农产品。

政策性农业保险的运作模式可以概括为“政府引导、财政补贴、商业运作”，旨在通过政府的“有形之手”，弥补市场的“无形之手”在农业这个高风险领域中的失灵。

具体来看，三类主体在其中各有分工。政府负责顶层设计并承担大部分保费，财政部门和农业农村部门牵头制定政策，金融监管部门负责审批和监督保险条款与费率。在北京，市农业农村局和财政部门还制定了《北京市政策性农业保险统颁条款》，统一规定保险条款和补贴政策。保险公司承担具体承保、查勘定损和理赔工作，但并非所有公司均具备经营资格。各公司承保片区的划分通常由政府确定。村“两委”则承担投保信息统计、面积核查、灾情反馈和理赔协调等工作。

政策性农业保险由此嵌入基层治理体系，成为一项同时连接政府、市场与农户的制度安排。也正因如此，它既不同于商业保险，也不同于财政救济。启慧说：政策性农业保险从功能上看带有一定的财政支持属性，可理解为政府通过保险机制向农户提供的间接支持，鼓励他们种植。它不像商业保险那样强调逐利，也不像财政救济那样被动，而是一种制度化的风险分担机制。

1、一个“盆景式”的特色产业

启慧调研的D村位于北京市TZ区X镇，是远近闻名的樱桃种植专业村，并且当地樱桃在2011年获得了国家地理标志。

当地的樱桃产业起始于上世纪90年代。大概在1994年，一位外地人到D村开始尝试种植樱桃，并逐渐带动全村、全乡镇发展樱桃产业。三十多年过去，樱桃已经成为全村的支柱产业。2024年，全村樱桃种植面积约1600亩，150余户中九成以上参与种植，但经营主体以小农户为主：人均确权地2亩，小农户100余户，经营20亩以上的家庭农场也就20多家，四家合作社中仅1家由返乡新农人实际运营。

这种分散经营模式之所以能够存活下来，是因为D村的樱桃销路非常好。2000年D村樱桃即可卖到30元/斤，多以5斤、3斤礼品箱销往周边制造企业、国央企及政府单位，拥有稳定的复购客户。8亩地、约300棵树的小农户在鼎盛期年收入可达30多万元，高时40-50万元。

稳定的高价降低了品种更新和设施建设动力，露天种植延续至今，树龄普遍超过25年，果农多在60岁以上。2016年左右，北京非首都功能疏解整治使周边企业搬离，加之大连、智利樱桃错峰上市，山东樱桃崛起，D村销售压力增大；与此同时，当村民想建冷棚、暖棚抵御天灾时，耕地保护政策已收紧，设施化受限。

这种都市型、小而美的农业产业主要服务大城市市场，犹如一个盆景。

2、农保中脆弱的经济账

D村所在区的承保公司虽经选择程序确定，但市场竞争并非唯一决定因素，政府在承保主体确定中发挥重要作用。承保关系一旦确定，保险公司通常与地方政府合作数年甚至十几年。

D村的樱桃保险金额为每亩5000元，费率7%，保费350元/亩，其中市级财政补贴50%，区级补贴30%，农户自付20%；2024年新增果树保险，保费60元/亩，农户每亩合计只需缴纳130元。此后补贴比例继续提高，农户自缴部分从20%降到10%，其余90%由各级财政承担。同时，因为早些年自然灾害少，樱桃受损不严重，少量、轻度受损后，农户也能够获得一定的赔偿，每亩300-400元不等。这相当于用低廉的保费不仅换来一份安心，也为农户提供了一笔额外的补贴。保险公司甚至将自身定位为“其实政府就是想用我来给农户发这笔钱”。

但在2019年以后，雨灾明显频繁起来。2019年5月17日，TZ局部地区出现强降雨并伴有冰雹，X镇1.1万亩樱桃中约7000亩受灾，D村樱桃基本绝收，保险按最高标准每亩赔付5000元。一位家庭农场主说：“树体被砸坏，就要进行修剪、砍伐。这场雹子下的，最后树伤得很严重，跟胳膊一样就剩下骨头了，两三年都缓不过来，半死不死的，得重新长。”2022年6月，冰雹再次来袭，2023年3月气温先高后低、形成严重的倒春寒，2025年4月在花期又连刮了三天大风。

频繁的极端天气导致大面积的樱桃受灾，也提高了保险赔付的金额，保险公司从过去每亩最多赔400-500元，到一场冰雹每亩就要赔5000元。

可以说，极端天气这一变量的加入，改变了政府、企业和农户之间原有的平衡。

3、艰难的定损与赔付过程

农业保险以整个保障期为对象核定损失与赔付。合同保障期明确，如4月1日零时至6月30日24时，其间大风、低温、高温等樱桃灾害均纳入考量；超出期限则不属赔偿范围。灾害认定按累计方式处理：4月大风导致落花坐果不良可报险，5月降雨造成损害可再次报险，整个保障期累计计算。6月30日樱桃销售结束后，出具具体赔偿单，确定全期赔付金额并由相关方签字。

2024年5月下旬，D村在樱桃采摘季开园前遭遇连续三天降雨，127户农户的1036.8亩樱桃受灾。农户报险、村委会上报灾情后，保险公司开展现场查勘，最终认定损失程度为18%。查勘人员主要为保险业务员，灾害特别严重时才请当地农业专家介入综合判断。因承保片区多个村庄、周围乡镇均种植樱桃，定损一般综合各片区情况，至少以整个乡镇为单位统一定损，不按单户分别核定。

最初，保险公司直接与农户协商理赔标准，前期定损赔偿为650元/亩，但多数村民不认可，沟通因价格争议未果。保险公司随后联系村委会，希望借助其威信组织理赔协商。2024年8月，D村村委会组织召开樱桃保险理赔协商会，保险公司依据合同条款和损失测算提出新的赔付标准900元/亩。

多数农户不认可赔付标准。大户曹猛表示，往年无大灾时也赔400—500元，今年连续三天降雨、裂果严重，900元“实在太低”；本村是主产区，按种植面积少的村的标准定价“不合适”，不能因其他村谈妥就让本村让步。大户王娜称，亩产至少300斤、每斤约30元，正常收入约9000元，赔900元远不能覆盖损失。保险公司代表面对质疑难以依合同回应，协商终止，赔付停滞约三个月。

经村委会与保险公司多次沟通，双方引入村庄内部第三方，由村委会推荐一名长期参与村务的退休职工协助签字。逐户上门后，大部分20亩以下小户率先同意，最后仍有5家20亩以上大户拒签。

到了11月底，戏剧性的一幕发生了——该保险公司打算退出当地的樱桃承保业务。启慧介绍：在我了解的这个案例当中，保险公司每年也会给自己算一笔账。当它入不敷出的时候，也会找政府谈，要求调换一下片区，比如保大田作物。保险公司也不是完全没有能动性，当它实在支撑不起的时候，也会向上级反映，只不过上级要明确有备选方案的时候，才能让它退出。随着2019年之后高温、低温、阴雨这种极端天气逐渐增多，它们的风险也在提升。

算来算去，当自己亏了的时候，它才会选择退出。当然保险公司说的话也半信半疑，它觉得自己亏了，可能是要跟前几年的收支做一个平衡，当它觉得自己把前几年收入的那部分亏掉的时候，就可能要退出了。

部分大户经非正式渠道获悉保险公司拟退出后，虽仍不满赔偿额，但担心赔款落空，主动联系公司希望重新协商签字。保险公司坚持剩余农户须共同签字，否则不予推进。最终，部分大户虽愿妥协，但因剩余五户未达成一致，签字未完成；赔付程序进入收尾，相关赔款暂作挂账处理。

原本用来分担农业风险的保险，为什么在农户最需要保障的时候，没能让他们信服？也许可以从保险制度的设计与落地的张力中找到线索。

1、自上而下的制度设计

当地农户对农业保险并不陌生。保费有财政补贴，自缴不多，过去遇风雨往往能获每亩数百元赔偿；无重灾年份，这套安排有吸引力。樱桃能卖出，保险还能补钱，村里通知投保，大家便跟着办理。

长期下来，保险更像政府给的一项福利，而非需要仔细了解、可参与协商的合同。每年签合同，农户最关心交多少钱、保额多少；哪些损失在保障范围内、什么情况不赔、受灾后怎么算，许多人并未弄明白。合同看不懂，内容又年年差不多，大家也就未再细问。这种认识在制度运行中形成。

政策框架和保费补贴由政府推动，承保由具备资格的保险公司承担，村“两委”主要组织投保。普通农户很少参与规则制定，也难以选择承保公司。原承保公司自2007年起承保该片区樱桃，近二十年未更换。农户熟悉交费、报险、领钱，却不一定知道对应什么保障。集体投保将大家纳入统一安排，但未形成讨论条款、共同核对损失的机制。

平时灾情不重，问题不显眼；一旦樱桃大量受损，农户希望保险多承担，公司仍按既定办法核算，矛盾便会出现。过去被理解为“补一点钱”的赔偿，此时含义不同：对农户来说关乎一年收入，对公司而言则是成本。

政策性保险有托底作用，不等于包下全部收入损失。托底程度应在投保时说清，甚至在规则制定时形成共识。保险内容应转译为农户理解的语言，农户的生产实际与保障诉求也应进入规则讨论。否则，灾害发生后才发现理解不同、规则脱离现实，协商共识已难达成。

2、技术定损与生产经验的错位

这次赔付中，保险公司认定的损失比例是18%。但在农户看来，这个数字与自己在果园里看到的损失差距很大。18%是怎么来的？抽了哪些树、哪些果子？为什么自家果园坏果那么多，最后还是这个比例？保险公司通过布点、抽样来核算片区损失，这固然与承保面积大、无法逐棵检查的现实操作限制有关。但对樱桃来说，只看果子数量的变化，很难说明农户实际损失了多少收入。樱桃主要卖鲜果，品质直接影响售价。果子还挂在树上，重量也没有明显减少，却可能因为裂口、水软而失去销路。早熟果的裂口比较容易看见，有些中晚熟品种受雨以后，损伤并不立即表现在外观上。等到内部受损、口感变差，原来的现场记录未必能反映实际情况。

在协商会上，村里的种植能手和负责销售的子女也表示，他们并不是单纯抱怨赔得少，而是想告诉保险公司：为什么看起来没问题的果子，实际上可能由于内部腐烂而无法作为正常商品果出售。这些经验来自长期的种植和销售：果农知道什么样的果子客户会收，什么样的损伤会在几天后显现。但要把经验变成保险认定的依据，不仅需要在前期规则制定的时候就予以考虑，而且现场应当有针对性的核查和记录。如果查勘过程没有充分听取这些意见，农户只能在结果出来以后再解释，而此时改变结果已经很难。

因此，赔付比例之争，不仅是讨论金额，也牵涉技术和生产经验两套知识体系如何对话的问题。定损规则和查勘过程能否为种植经验、销售经验留出一些位置，保险之外能否让次级果找到更多出路，这些都还需要在实践中慢慢摸索。

3、统一赔付与分化的农户

农户之间的差异，也使赔付争议更加复杂。

保险公司承保一个片区，经多点抽样形成综合平均值，再按统一标准赔付。但同一场雨造成的损失并非各村、各家都相同。D村有品种差异和小气候的因素，樱桃成熟期与周边不同，降雨赶上成熟期，影响更大；其他村品种和成熟期不同，损失可能较轻，相对更能接受900元/亩，所以D村争取意愿更强。区域平均值节省公司操作成本，但受灾较重者难免感到不公：为什么自家损失更多，每亩赔偿还是一样？

村庄内部也非无差别整体。小农户主要依靠家庭劳动，生产成本较低，更易接受已承诺的确定性收益。大户需长期雇工并大额投入。以王娜为例，经营约40亩，有两名常年雇工，农忙需短工，仅肥料支出便超10万元；果子受损后这些成本难以回收。同一笔赔偿，小户和大户感受不同，根源在生产逻辑：小户以家庭生计为本，成本偏低且倾向于回避抗争风险；大户遵循投资—收益逻辑，高额难回收投入是其坚持抗争的理由。

最初小户也表达不满，村里组织过共同协商，但共同不满未转化为持续共同行动。继续争取需时间，涉及熟人关系，结果不确定；只要还能卖出一部分樱桃、全年未亏太多，有人便接受眼前赔偿。分裂农户，逐个说服，有人率先签字后，其他人也要重新权衡是否继续等，胜算几何。最后抱团坚持的大户不到十户，其中也有人陆续妥协。

实际上，农户并非没有争取意愿，而是分散经营导致分散承担损失和继续交涉的代价；由于缺少一个能够持续代表大家的组织，共同诉求易在逐户决策中消散。

4、夹在中间的村“两委”与基层政府

赔付初期，部分村干部因自家也种植樱桃，认为赔付金额偏低。当年底保险公司决定退出，村干部被镇政府约谈，要求尽快处理遗留赔付，不得将本年事项拖至次年。随后村干部开始劝导农户签字，主张先领取赔款。D村与保险公司的赔偿争议，逐渐转为村干部和中间人如何劝农户签字的问题。

这一转变反映了村干部在“当家人”与“委托人”两种角色间的目标差异：一方面需回应农户诉求，另一方面需落实上级安排。对乡镇而言，旧公司业务顺利收尾，才能安排下一年度承保及招标等工作。当X镇仅D村存在赔付障碍时，全镇工作推进需求压过该村对赔付的不满。在乡镇压力和公司退出风险下，村干部调整最初立场，履行行政职责，农户利益相应让位。

极端气候的介入，让原本勉强维持的平衡更难以为继。政策性保险的公益底色与商业逻辑之间的张力无法调和时，退出便成了公司的选择；而公司退出后，劝服的担子转嫁给村干部，赔付争议最终表现为“是否签字”。可见，只要风险的分担机制没有真正理顺，极端气候带来的成本，最终仍会沿着最薄弱的环节，落到最缺少议价能力的农户身上。

这场持续数月的赔付争议，最终走向了农户陆续接受赔偿、原保险公司退出当地承保业务的结果。但保险公司的退出不会终结问题。承保主体发生了变化，但如何认定樱桃的品质损失、如何回应不同果园的受灾差异，以及农户如何参与定损和协商，这些问题并不会随着更换保险公司自动消失。

最初，种植能手、大户和小农户都曾提出异议，村干部也帮助说明损失。但各户的受灾情况、经营成本和接受赔偿的心理预期并不一致。继续协商还要付出时间、人情和精力，而采摘期的首要任务又是抢收止损。随着部分农户接受方案，原先共同争取的局面逐渐瓦解，剩余农户更难持续推动重新认定损失。

因此，不能把这一结果简单解释为农民缺乏争取权益的意识。访谈中，他们能够根据种植经验指出隐性损失，也能够质疑统一定损标准。困难在于，这些分散的经验和诉求缺少一个稳定的组织去汇集、核实和表达。与此同时，村委会既要回应农户，又要承担落实上级安排、推动理赔结束和衔接下一轮承保的任务，难以始终作为农户利益的单一代表。

围绕这一困境，启慧提及其他地区农业经验，并提出建立地方性樱桃产业协会的设想。协会可以在投保时代表会员参与协商，在定损时组织有经验的种植者参加联合勘查，把裂果、内部腐烂、商品果率下降等生产经验转化为可核验的证据；还可以持续积累灾情记录，为差异化保障提供依据。它的作用也不应局限于赔付争议，而应延伸到技术传播、灾害预防和销售等生产环节，使农户在灾害到来之前就拥有共同应对的能力。

但协会能否发挥作用，取决于它是否真正建立在农户参与的基础上。如果没有村庄内部的“小联合”，区域性的“大联合”也可能缺少基础。因此，组织化不只是成立一个协会或合作社，更需要让不同农户能够表达意见、协调分歧，并对代表自己的组织产生实际影响。

组织化也不能直接消除用地限制，但可以使分散农户有条件共同了解政策、表达产业需求，并讨论符合当地条件的防灾方式。否则，每户只能独自承担投资风险、摸索申请路径，在缺乏确定预期时继续维持露天种植。灾害发生后，又重新把希望集中到保险赔付上。

由此，政策性农业保险去向何方，需要放回樱桃产业如何应对灾害的整体问题中讨论。过往政府、企业和农民在政策性农保中达成的平衡已经随着气候危机的加重而破裂。虽然保险能够提供一定的事后补偿，却无法独自完成灾前预防、生产调整和灾后恢复。对分散经营的农户而言，极端天气不仅意味着一季收入受损，还意味着独自承担抢收、清理、举证、协商和恢复生产的压力。即使个别农户拥有丰富的种植经验，也难以凭一己之力解决跨地块的防灾设施、技术服务和共同销售问题。

真正持续的灾害应对，应当从组织化入手：在平时建立共同的生产服务和风险讨论机制，在灾前共享信息、协调防护，在灾后共同记录损失、参与定损，并协商恢复生产的办法。政策性农业保险应当成为这一共同应对体系中的支持环节。只有农户拥有持续参与、相互协作和共同决策的基础，灾害应对才有可能超越每次受灾后围绕赔多少钱展开的反复争执。

参考文献

[1]龙文军、温闽贇：《改革开放以来农业保险发展回顾》，《中国保险》2008年第11期。

[2]《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中央一号文件）。

[3]财政部：《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》（2007年）。

[4]《农业保险条例》（国务院令第629号）第三条。